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行政复议程序规定调研报告

    发布时间:2019-01-11 11:28    浏览次数:

一、行政复议体制改革的法治背景

近几年来,行政复议体制改革已成为行政复议领域的一个重要课题,行政复议的改革与实践情况,也在很大程度上影响法治政府建设目标的实现。
在中央决策层面,中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》中第33条措施直接与行政复议相关:完善行政复议制度,改革行政复议体制,积极探索整合地方行政复议职责。健全行政复议案件审理机制,加大公开听证审理力度,纠正违法或不当行政行为。提高行政复议办案质量,增强行政复议的专业性、透明度和公信力。县级以上地方政府要依法加强行政复议能力建设,推动相关机构设置、人员配备与所承担的工作任务相适应,充分发挥行政复议在解决行政争议中的重要作用。切实提高行政复议人员素质,落实办案场所和有关装备保障,行政复议经费列入本级政府预算。
之所以将行政复议改革提升到如此重要的地位,乃是因为目前《行政复议法》所确立的行政复议体系存在诸多问题所致。

(一)目前行政复议体制的问题

实务界和学术界对目前行政复议所存在问题有一些基本共识。这些问题大体上分为三个方面。
其一为机构分散。国务院2016年关于行政复议的统计数据(尚无2017年数据)表明,我国行政复议机关十分多元化和分散化。由于在实践中,针对县级政府部门的复议申请较多,因而县级政府、市级政府部门和市级政府作为复议机关的比重较高。
 
图1 各类型复议机关所占比重
数据来源:国务院法制办网站
 
这意味着,在实务中,行政复议的“条块分割”现象十分普遍。尤其在在县级政府和市级政府部门两者之间,作为申请人的公民和组织常常可能面临不知向谁提出申请的窘境。从另一方面来说,机构分散也带来了权威分散的实践难题。
此外,行政复议案件的焦点内容在全国各地不尽相同,在各类型行政机关中的分布也极不均匀。
 
图2  行政复议案件领域分布
数据来源:国务院法制办网站
这也意味着,在实践中往往容易出现一些行政机关行政复议“案多人少”,而另一些行政机关无案可办的问题。
其二为程序不科学。行政复议的不完全公开、听证程序应用不广泛等问题在很大程度上制约了行政复议功能的发挥。对此已达成不少共识,兹不赘述。
其三则为机构设置和程序的封闭性导致行政复议公信力不足。在机构设置方面,行政复议实际上很难逃脱“自己做自己案件法官”的指控,毕竟无论是作为复议机关的政府抑或上级政府部门,都是作为复议被申请人的行政机关的“自己人”。不过,由政府而不是上级政府部门担当复议机关,在公信力方面要显得更为稳固。在程序方面,行政复议程序的不公开和不尽科学,实践中也成为不少行政复议申请人不太相信行政复议,继而启动进一步纠纷解决机构的原因。
也有学者将现行行政复议的所有问题做如下归纳。
 
表1 现行行政复议体制所面临的问题
基于上述原因,在中央层面的支持下,不少地方开始探索行政复议体制改革的方式方法。

(二)行政复议体制改革的基本方向

鉴于传统行政复议制度存在的上述缺点,行政复议体制改革的基本方向一开始就定为两个:其一是实现行政复议权的集中,其二则是提高行政复议的公信力。
2007年,北京首创设立行政复议委员会,在行政复议体制改革上领先全国一步。2008年,国务院法制办发布《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》,据此,全国范围内不少省市开始了行政复议的改革试验。
就目前来说,改革措施大体上可做如下归纳。
1、机构设置
除了浙江省外,全国大部分已开始行政复议改革的地方设置的多为行政复议委员会,其最早的实践为北京市于2007年设置的行政复议委员会。浙江省义乌市则从2015年开始设置行政复议局,嗣后开始在全省范围内推广。
两者之间的基本区别在于,从制度层面上说,行政复议委员会仍然属于一种制度“外挂”,换句话说,它不是一个独立承担法律责任的主体,本质上承担责任的仍然为各级政府。相反,行政复议局则是一个独立的政府部门,它承担法律责任并以其自己名义对外负责。
2、集中模式
相对集中行使行政复议权是各地行政复议体制改革的基本动向,而集中的模式各有不同之处。一般说来,根据集中的程度,实践中的改革措施大体上可以分为如下几类:
第一种形式实际上并非严格的行政复议权集中,仅仅是建构一个称为行政复议委员会的机构,却在制度上保持现行行政复议体制不变,而是吸收外部人士参与其中,其作用是为法制部门的行政复议提供参考。其典型如北京、上海某些地方。
第二种形式为部分集中行政复议权,即行政复议委员会集中行使部分政府部门的部分行政复议审理权。
第三种形式则为全部集中,即将原来分散于政府各部门的行政复议权,全部集中到政府设立的行政复议委员会统一行使。
前述第二、三两种形式可概括为集中受理、集中审查和集中决定的“三集中模式”,这也是国内主流的行政复议体制改革地方实验的基本做法。但也有若干地方对此有所创新,如安徽省黄山市在三集中的基础之上增加了集中执行,从而形成别具特色的“四集中模式”。
3、行政复议权相对集中的成效
行政复议权相对集中针对的即是业已存在的行政复议体制中的各种问题,故而能够在很大程度上改变现有行政复议的状态。其成效包括如下方面:
第一,行政复议案件数量明显增加。
以浙江省义乌市为例,义务行政复议局自2015年9月设立,2015年,义乌市法制办行政复议收案数为280件,其中有133件为9-12月所收案件数量,占全年收案数的47.5%。而2016年收案数量则高达703件,同比增长151%。安徽黄山在进行行政复议委员会改革之后的第一年和第二年,案件增长率分别为236%和387%。其中的原因除了因集中受理案件后,原有各行政复议机关的案件全部涌入行政复议局外,也因集中受理案件一方面便利了行政相对人申请复议,另一方面也因行政复议局所具有的独立性而提升了行政复议的公信力和纠纷解决效率,相对人更加倾向于通过行政复议方式解决问题。
第二,行政复议机构独立性增强,其公信力得以增强。
相对独立的行政复议委员会和更加独立的行政复议局都在一定程度上有着防范其他行政机关干预的特质。不仅如此,行政复议机构还可以通过将复议结果作为法治建设考核依据,倒逼行政机关依法行政。
第三,行政复议机构的相对独立,也为行政复议程序的规范化和科学化提供了有效契机。

(三)行政复议体制改革的法治难题

尽管行政复议体制改革在实践中卓有成效,在很大程度上提升了行政相对人权利的保障程度,更有效地起到了约束行政机关行为的作用,但仍然在学理和规范层面面临一定的问题。其突出问题主要表现为如下几个方面:
第一,行政复议体制改革法律依据不足。
迄今为止,虽然行政复议体制改革一直为国内政界和学界所推崇,但事实上,这种体制改革并没有明确和足够的法律依据。就目前而言,行政复议体制改革主要的依据为十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出要完善行政复议制度;十七大及十七届二中全会提出要健全党和政府主导的维护群众权益机制,国务院法制办2008年下发的《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》,以及中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》等文件。这些文件虽然对行政复议体制改革具有明确的指引作用,然而它们都不是正式的规范法律文件。而自从中央提出“重大改革于法有据”这一提法之后,行政复议体制改革始终要面临改革于法无据的尴尬局面。
也正因如此,目前最为稳妥的行政复议体制改革的措施,当为修改《行政复议法》。在该法尚未修改之前,各种改革举措都可能面临合法性问题。
第二,行政复议体制改革的机构设置与现行行政复议体制的机构设置冲突。
《行政复议法》第三条规定,“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项,履行下列职责……”《行政复议实施条例》第二条规定,“各级行政复议机关应当认真履行行政复议职责,领导并支持本机关负责法制工作的机构(以下简称行政复议机构)依法办理行政复议事项,并依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员,保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应。”依照上述条文,享有行政复议权的主体非常宽泛,而各级行政机关专门负责行政复议的机构为其内设的法制机构。这也意味着,《行政复议法》本身就设置了一个十分分散的法定行政复议体制。而一旦将行政复议权予以集中,交由某个特定机构进行行使,就在实际上违反了法律的明确规定。若设置行政复议委员会,而最终决定机构仍为各级政府,这种违法程度相对较小;而设置行政复议局的法律风险则在大得多。
第三,行政复议体制改革中的“集中受理”可能侵害申请人的选择权。《行政复议法》第十二条明确规定,“第十二条 对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的,由申请人选择,可以向该部门的本级人民政府申请行政复议,也可以向上一级主管部门申请行政复议。”该条赋予申请人以选择复议机关的权利。而一旦实行行政复议权的相对集中,则申请人只能向集中之后的行政复议机关进行申请,这样势必与法律条文相悖。当然,在实践中,一些地方主要通过引导的方式,并且在事实上,将案件统一交由政府集中处理行政复议的机构办理,对申请人是有好处的,但仍然在规范层面上面临一定的制度障碍。
第四,采取行政复议委员会模式实行行政复议权的集中行使,在一定程度上可能导致行政复议委员会“有权无责”、行政复议机关“有责无权”的现象。
这些根本性的体制问题并不是行政复议体制的地方实验所能解决的,换句话说,尽管在实践层面上,行政复议体制改革收获了诸多好评,但只要《行政复议法》未予修改,这些改革都难免遭遇法治瓶颈。

二、武汉市行政复议体制改革的基本历程及其现实背景

(一)武汉市行政复议现状概览

武汉市行政复议体制尚未进行改革,因此其所面临的问题与我国大多数城市相同,但也有一些自己的特色。
当前,“一带一路”、长江经济带、中部崛起等国家重大战略聚焦武汉,国家中心城市、全面创新改革试验区、自主创新示范区、自由贸易试验区等国家重大改革发展试点落户武汉,我市正处于重大发展机遇期,也处于矛盾快速凸显期,行政复议、应诉案件数量呈井喷式增长。据统计,2016年市政府本级办理复议及复议后应诉案件数量为1302件,2017年已经达到1862件,增长了43%。在不同的区,也有一些数据可以说明武汉市行政复议的概况。
1、案件数量的地区分布
在不同的区,案件分布情况较为不均,其基本情况如下。
 
表2
2、立案阶段的审查与不予受理案件数量
目前,武汉市及各区在受理案件时,多能严格依法保障申请人的救济权,除去某些例外情况外,一般案件都能够得以受理,不予受理案件数量较少。
3、听证程序的运用
武汉市及各区在审理行政复议案件时,几乎无例外地实行书面审,几乎看不到听证程序的运用。
4、决定维持和驳回复议申请所占比例
在各区,决定维持和驳回复议申请所占比例能够大体说明武汉市行政复议的某些基本情况。
 
表3
 
可见,各区在审理案件时,维持和驳回申请案件数量所占比重总体较高,而案件较多的武昌、江汉、东湖开发区等区,该比例相对较低。
5、行政复议后被诉案件所占比重
该项数据,如下表所示。
 
表4
 
除某些区因案件总数较少,复议后被诉案件数量所占比重看似较高之外,各区复议后被诉的概率并不高。据各区所提供的数据,复议后被诉案件败诉率也较低。
6、全市行政复议后被诉案件数量
根据武汉市中级人民法院行政庭所提供的数据,2016年,武汉市中级人民法院一审受理行政案件并结案2288起,其中行政复议案件85起,仅占3.72%;二审796起,行政复议案件8起,仅占1%。可见,在我市,行政复议案件被诉的概率并不高。
据此,可以得出如下几个结论。
第一,武汉市法制办每年受理行政复议案件较多,而各区则较不平衡,但就总体而言,其案件数量并不算多。这也意味着,更多的申请人更愿意到市法制办申请行政复议。
第二,各区多更倾向于维持行政机关所做出的行政行为。
第三,经行政复议后被诉案件所占比重并不算高,从侧面反映我市行政复议的权威性尚可。
第四,绝大多数行政复议案件的审理采取书面审形,听证程序极其罕见。
除上述数据所反映的问题之外,在实践中还存在其他不少问题。
现阶段市政府法制办仅有行政复议处一个处室负责行政复议、行政应诉案件处理,编制仅有5人,虽然市政府法制办采取了从其他处室调配1人、购买法律服务等多种方式来缓解矛盾,但目前年人均办理行政复议应诉案件数量超过310件,远高于其他同类副省级城市,因疲于应付快速增长的工作量,前期协调、听证等程序性工作难以开展,行政复议文书质量难以提高。另外,现阶段各区政府、市政府各部门行政复议机构不健全,除市公安局外均没有专设行政复议机构,一般由法制机构工作人员兼任行政复议工作人员,另外还承担行政复议工作之外的其他工作,而且普遍没有设立行政复议的接待室、听证室、阅卷室等场所,与行政复议工作的要求和形势极不适应;行政复议资源分布不均匀,多数行政复议案件集中在公安、交管、工商、国土、食药监及各区政府,有的行政机关“有人没案办”,有的行政机关“有案没人办”。
目前,市级部门对区级部门实行行政复议“条条”管辖体制,系统上下级之间的部门保护情况较普遍;部门行政复议工作人员对行政复议法律和行政法研究相对欠缺,影响案件办理质量;而且实践中存在政府和上级主管部门对于同类执法活动作出不同行政复议决定的情况,出现行政复议决定“打架”的情况,行政复议定纷止争作用在一定程度上被削弱。
在调研过程中,一些区提出不少实践中存在的现实难题,包括:
第一,在职业打假人案件较为多发的区,行政复议案件数量较多。而职业打假人通常都存在滥用行政复议权、占用公共资源的问题,但在现实的行政复议实践中,这一问题很难从制度上加以解决;
第二,各区从事行政复议工作人员配置参差不齐,所办案件数量也不尽相同,其所导致的“人”、“案”不匹配的现象十分突出;
第三,行政机关在做出某些行政行为时,往往面临现实需求与法律要求不相符合的问题。有些情况下行政机关基于大局需要而做出某些行政行为,可能面临合法性质疑;而复议机关在尊重原行政机关意见的同时,也可能成为行政诉讼中的被告。
上述问题的存在并非武汉市所独有,而是全国性的体制问题。在借鉴全国其他先进地方的经验后,通过行政复议体制改革,推动市、区政府集中行政复议职责,能够改变“条条”监督纠错不够有力的问题,依法规范行政权力运行,充分发挥行政复议纠正违法行为和倒逼依法行政的制度功能,加快建成一流法治城市和法治政府。

(二)武汉市推进行政复议体制改革的基本历程

武汉市政府高度重视行政复议体制改革工作。按照《市委办公厅 市政府办公厅关于印发<2017年武汉法治城市建设工作要点>的通知》关于“整合全市行政复议资源,积极稳妥推进相对集中行政复议权改革试点”的工作安排,武汉市政府法制办组建工作专班,全面开展座谈讨论、考察调研等前期工作,组织专班前往山东省济南市和青岛市、黑龙江省哈尔滨市、浙江省杭州市、江苏省苏州市、广东省珠海市开展调研,学习考察上述城市先进工作经验。据了解,为进一步推进行政复议体制改革工作,国务院法制办钱锋副主任于2017年9月中旬带队前往浙江省开展调研,听取了杭州市政府行政复议改革情况专题汇报,对浙江省、杭州市推行相对集中行政复议权、挂牌成立行政复议局的工作模式表示肯定,下步拟在全国范围推广。2017年10月18日,省法制办费德平副主任带队来我市调研时也明确表态支持我市对标杭州做法,深入推进相对集中行政复议权工作,在全省树立武汉样板。为此,工作专班在认真论证调研成果、比较不同城市改革方案优劣的基础上,结合我市实际,提出我市改革的初步思路和举措,于2017年10月23日向万勇市长、刘志辉秘书长作了专题书面报告。市政府法制办按照市领导批示要求,数次细化完善改革方案,充分征求市委深改办、市编办、市中院及各区政府、市政府各行政执法部门意见,两次向省政府法制办专题汇报,召集市政府行政复议委员会专家进行专题论证,11月29日提请市加强法治政府建设领导小组全体会议专题研究。目前,该方案已于2017年12月18日经武汉市政府常务会议审议通过,近期将提请市全面深化改革领导小组会议审议。
但是,由于2018年全国开展机构改革工作,各级政府法制办将与司法行政部门合并,既有的调研历程和拟定方案现处于搁置状态。为在机构改革完成后及时将行政复议体制改革实施到位,市法制办又在湖北省金卫律师事务所的配合下,赴安徽黄山、浙江义乌等地进行实地考察,调研学习其行政复议改革的基本举措、法律与社会效应及所存在的问题等事项,以期能够在本次行政复议体制改革中收到良好成效。

(三)武汉市行政复议改革的具体措施

除了上述“三集中”模式之外,武汉市在探索行政复议体制改革的过程中,还在如下方面进行了努力:
1、提高复议效能。按照“马上办、网上办、一次办”的要求,推动办案各环节的机制创新,实现网上申请、网上受理、网上办理、网上送达,为人民群众提供更加便捷、高效的争议解决和权利救济途径。
2、推进复议公开。全面推行行政复议流程网上公开,加大生效行政复议决定书的公开力度,自觉接受社会公众监督。积极推进行政复议案件听证审理向社会公开,建立行政复议(诉讼)败诉案件定期通报制度,倒逼全市各级行政机关不断强化依法行政。
3、创新审理方式。推行行政复议案件繁简分流,探索市、区人民政府负责人审理重大行政复议案件,规范、优化案件审理程序。健全行政复议委员会委员参与办案工作机制,吸收人大代表、政协委员、专家学者共同审理行政复议案件,提高行政复议公信力。加强行政行为依据附带审理,健全行政复议意见书、建议书制度,着力发挥行政复议的指导、规范作用。
4、强化队伍建设。按照“编随事走、人随编走”的原则,从具有行政复议职责的市人民政府工作部门中相应划转职责、编制和人员,优化机构设置,以适应行政复议体制改革需要。建立行政复议人员资格管理制度,加强行政复议人员资格条件与公职律师制度的衔接,强化行政复议业务培训,建设一支稳定、专业的行政复议人员队伍。
5、强化基础保障。建设集接待、阅卷、调解、听证、审理为一体,功能齐全、设施完善、管理智能的行政复议接待中心,方便人民群众参与行政复议审理活动。行政复议办案实地调查取证、出庭应诉等活动纳入公务用车范围。

三、武汉市行政复议体制改革中的几个重要问题

在调研过程中,针对前述问题,结合全国各地方的实践,我们建议,在进行行政复议体制改革时,应在一些重要问题有所考量。

(一)行政复议机构设置

如前所述,目前任何地方所开展的行政复议体制改革,都可能面临合法性问题。但在涉嫌违反法律规范的程度上,各地的实践有所不同。
第一种模式,为设置一个吸收法律界人士参与、但不集中行政复议权的行政复议委员会。因该委员会不承担特定的法律责任,在性质上更加接近于行政复议机关的咨询机构,故这种模式并不会直接违反法律之规定。
第二种模式,为设置集中行使行政复议权的行政复议委员会。因该委员会集中行使行政复议权,在一定程度上构成与现行《行政复议法》的冲突,但该委员会在性质上并不完全成为独立的机构。
第三种模式则为设立独立的行政复议局。此种模式距《行政复议法》的规定最为遥远。
在目前的既有方案中,武汉市拟采取相对保守和稳健的模式,即虽然也参照各地行政复议委员会、行政复议局的基本做法,采取集中受理、集中审查、集中决定的“三集中模式”,但在机构设置方面既不同于一些行政复议委员会,也不同于行政复议局,而直接定性为行政复议办公室。在法律属性上,这个行政复议办公室与法制办合为一处,仍然属于政府的内设机构,它只能以政府名义做出行政复议决定,因此在机构设置方面未见有重大突破,其改革方向更接近于在现有格局下,调整行政复议的权限。
这种改革方案的优点和缺点并存。其优点在于法律风险较小,缺点则在于未能在机构上更加凸显行政复议的相对独立性。
更进一步的问题在于,在机构改革稳步推进的前提下,如果法制办与司法行政机关合并,则会导致严重的体制性问题。这是因为:其一,在我国目前的《行政复议法》中,市、区法制办虽然是政府的法制工作部门和专门负责行政复议的机构,但属于政府内设机构,也即其所做出的复议决定其实是政府的复议决定。而一旦法制办与司法行政部门合并,行政复议办公室也随之合并,则行政复议办公室所做出的行政复议决定将不再代表政府,而是代表合并后的新的政府司法行政法制部门。这将会在体制上严重背离《行政复议法》的框架,从而使得各级人民政府所行使的行政复议权不复存在;其二,如果行政复议办公室转而隶属于司法行政部门,那么司法行政部门所做出的行政行为仍由行政复议办公室予以审理,则会很显然导致“自己做自己案件法官”的违背法治常识的结果。
因此,从性质上说,法制办可以与司法行政部门合并,但行政复议办公室、行政复议委员会乃至行政复议局皆不宜与司法行政部门合并。可行的改革措施应当是,将法制办的法律顾问、规范审查等若干业务部门与司法行政部门合并,组建新的法制部门,而将行政复议办公室等专门从事行政复议工作的机构与原有法制部门分离。其分离的结果大致应当为两条路。第一,成为政府的新的内设机构;第二,成为与原有法制部门和司法行政部门完全独立的新的政府部门。
目前,行政复议的机构改革尚不明朗,如果按照既定方案制定《武汉市行政复议程序规定》,可能很快面临修改的问题。
另,2018年7月6日,由中国法学会行政法学研究会主办、中国政法大学法治政府研究院承办的“机构改革与行政复议体制”研讨会在北京召开,在此次研讨会上,实务界和理论界各方人士对机构改革与行政复议体制的改革等问题莫衷一是,但与会代表多倾向于建立相对独立的行政复议机构,如中国法学会研究部李仕春建议考虑在依法治国委员会下设行政复议局。
因此,在武汉市行政复议体制改革过程中,如何处理这一现实难题,始终需要遵循此次机构改革的逻辑和《行政复议法》修改的逻辑,而这两个逻辑目前也正处于运转而未见结果的阶段。因此,我们建议,暂时维持现有方案,即设置挂牌于法制部门的行政复议办公室的做法。但就长远来说,可能设置作为政府新的内设机构的行政复议委员会或行政复议局的做法更为合理。对于后一种方案,可以先行予以考虑。

(二)行政复议机构人员及编制

根据我们从实地调研中所了解到的情况,在实施行政复议体制改革之后,集中行使行政复议权的行政复议机关所受理的案件数量将会激增。以浙江义乌为例,在复议改革前后,其行政复议受案数量呈现直线上升趋势。即便如此,义乌毕竟是县级市,其案件数量并不十分庞大。而武汉市为副省级城市,本身行政复议案件在副省级城市就位居前列,在集中行使行政复议权、提升行政复议公信力和便利行政复议申请之后,行政复议案件数量必然攀升至以目前的人员编制不足以应付的困境之中。可行的方案只能是扩大编制和人员配置,甚至可以考虑抽调在政府各部门中专门负责行政复议的人员到政府行政复议办公室工作,以及购买律师事务所的法律服务。
在进一步扩充人员的基础之上,还需要完善相应的内部科室设置。如设置立案科,审理科和应诉科,而任何一个科室都可能需要配备专业的人员和相应的编制。因此,这是一项较为系统的工作,有赖于在改革过程中尽力协调各方关系,予以稳步推行。

(三)准司法化的复议程序

如前所述,武汉市目前的行政复议极少适用听证程序。虽然书面审更能符合行政效率原则,在一般情况下也能够处理多数案件,但仍然有不少案件并非行政机关适用法律错误,而是存在事实认定不清的情况,也存在可能需要申请人与被申请人质证和辩论的情况。适用听证程序会在一定程度上降低行政复议的效率,但在现实生活中仍有其必要性。目前业已进行行政复议体制改革的地方,多以将听证程序作为一个十分重要的审理程序而加以适用,武汉市也应对此予以借鉴。
除了采用近似庭审的听证这一准司法或类司法程序之外,为更好地保障申请人的权利,并对行政机关进行有效监督,在行政复议过程中,也应更多地采用司法程序的一些原则。
当然,在以日益复杂的司法化程序保障当事人权利之外,也不能忽略行政复议的便民性与效率性。因此,在改革方案中,应尽量考虑两个方面的问题。其一,通过多平台、多角度的方式提升行政复议的便民性,方便当事人通过更为便捷的方式启动行政复议程序。对此,浙江省义乌市通过搭建网络平台、开发APP、推行视频听证等方式,将行政复议便民性的特征推到一个新的高度。这一经验也值得我市予以学习和推广;其二,对不同案件根据其轻重缓急,设置不同的程序。浙江义乌设置了行政复议的一般程序和听证程序,安徽黄山市和黑龙江哈尔滨市则特别规定了简易程序。针对不同性质的案件采取不同的处置方式,无疑对发挥行政复议的效能更有助益。
但如前所述,武汉市行政复议的编制、人员等本已捉襟见肘,如果经常性进行听证审理,对人力、物力的需求也将比以前大幅增加。对此,前文已述,此处不赘。
另一个为人们所老生常谈的问题在于行政复议机关作为共同被告的制度设计。从法理上说,将行政复议机关作为行政诉讼的共同被告有悖于一般的法学理论,在实践中也容易导致行政复议机关的性质模糊不清。行政复议机关原本应当作为一个中立的准司法机关行使一定意义上的司法审查权,而一旦将行政复议机关归结为完全意义上的行政机关,从而对其职权进行行政化的理解,并将其与做出行政行为的原行政机关予以捆绑,使之成为行政诉讼中的被告,势必影响其权威性。有鉴于此,我国学界对行政复议机关作为共同被告的规定十分反感,然而行政诉讼法迄今未对此进行有效回应。在行政诉讼法未能修改的背景下,行政复议自然难以有效摆脱其固有命运。因此,尽管行政复议机关具有准司法职能,在程序上也对司法程序多有借鉴,但要充分发挥其应有职能,尚需国家层面的顶层设计。对此,武汉市的行政复议体制改革自然无能为力,但不妨通过构建有效的行政复议-行政诉讼沟通机制,以缓解两者之间可能存在的紧张关系。对此,各地也多有类似事件。如黄山市专门建构了市中级人民法院和市政府法制办的联席会议制度,以此加强对依法行政和行政审判的相互配合与监督,促进法律效果和社会效果的统一,从而达致维护法律权威、统一法律实施的目的。其基本举措如建立行政诉讼案件受理通知抄告制度、行政复议结果抄告制度等;市中级法院及时将涉及行政审判的司法解释通过政府法制办传达给全市各行政机关;加强行政执法案件中涉及行政机关执法问题的沟通与探索;通过联席会议既要等形式通报行政执法中存在的问题及改进方法等。这些举措在一定程度上可以使得法制部门和行政复议机关成为联系司法与行政机关的桥梁与纽带,具有十分明显的现实意义。对此,武汉市行政复议体制改革也不妨予以借鉴。但因上述举措也与行政复议的主体程序无关,故并不建议在行政复议程序规定中予以载明。

(四)对行政机关的监督

行政复议对行政机关的监督作用除了体现为通过行政复议纠正行政机关的违法、不当行政行为之外,还应该体现地更为多样化。根据调研情况,各地通常采取的措施包括:要求行政机关负责人出席听证程序、将行政复议情况作为各部门年度法治绩效考核内容、与监察机关配合追求行政机关及其相关责任人的责任等。如义乌行政复议审理程序规则明确规定,被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的,行政复议机关有权责令其限期履行。在行政复议期间,行政复议机关发现被申请人及其工作人员的相关行政行为违法或者需要做好善后工作的,可以制作《行政复议意见书》对其予以督促。黄山市则用制定了系统的《行政执法责任追究办法》,在很大程度上形成对行政机关的有效监督和制约。
上述措施对于通过行政复议倒逼行政机关依法行政有着十分重要的现实意义,建议在行政复议改革的过程中予以借鉴与学习。但由于这些措施严格说来并非行政复议的程序,故而不建议在行政复议程序规定中加以明确。

(五)行政复议程序规定的布局与篇幅

在业已推行行政复议体制改革的地方,关于《行政复议程序规定》的谋篇布局及其长短均有所不同。概而言之,大体存在两种制定规则的方式。一种为分散式,如安徽黄山市,为行政复议委员会制度的良性运作,制定了一系列规范性文件,包括《黄山市行政机关负责人参加行政复议听证会暂行规定》、《黄山市人民政府行政复议委员会工作规则》、《黄山市人民政府行政复议委员会案件审理委员会委员会守则》、《黄山市人民政府行政复议委员会案件审理委员会议事规则》等等若干文件,而从任何一个单一的文件中,都很难一窥黄山市行政复议之全豹。另一种则为相对集中式规则制定模式,如《山东省行政复议案件审理工作规则》、《义乌市行政复议审理程序规则》等。在这些相对集中的行政复议程序规定中,各地所规定的内容虽然有很大部分是重叠的,但也存在谋篇布局的不同和内容的差异。如《山东省行政复议案件审理工作规则》包括总则、审理、证据、决定、期间及送达和附则六章,凡六十二条。而《义乌市行政复议审理程序规则》则分为十五章,凡一百一十二条,几乎为山东省相应规定的一倍之多。
相对集中有相对集中的优势,正如我国学界多年来呼吁制定统一的行政程序法一样,将类似程序进行统一规范,远比分散式制定多部规则要科学得多。有鉴于此,建议我市行政复议程序规定能够将各种程序融为一炉,从而使得当事人和行政复议机关都能够有章可循。
根据上述内容,我们初步拟定《武汉市行政复议程序规定》的草案,供各方参考。

 

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