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审计自由裁量权行使中存在的问题、对策和建议

    发布时间:2019-01-24 16:47    浏览次数:
 武汉市审计局法制处  钟娟
    摘要:目前,审计自由裁量权行使中存在的问题主要存在于审计行为方式选择的自由裁量权、审计认定自由裁量权和审计处罚自由裁量权三个方面。审计法律法规赋予审计机关以自由裁量权,既存在自由裁量权的积极影响,又存在其消极作用。审计人员作为行使审计机关自由裁量权的主体,在存在自由选择余地的情况下,审计人员就有可能考虑不应该考虑的因素,违反法律规范的目的而作出选择。自由裁量权的滥用,会对公平、正义和法治造成威胁。但赋予行政机关行政自由裁量权不仅是提高行政效率的需要,也是实现个案公平的需要,故我们应力争从立法规范化、具体化,区域标准一致化,审计项目质量控制不断强化,审计人员的职业道德水平、法治意识和法律素养不断提高这四个方面着手,使得审计人员最大限度合法、公平、公正地行使审计自由裁量权。
    关键字:审计  自由裁量权  认定  选择
    笔者认为,审计自由裁量权是指审计机关的审计人员以职业判断作为重要手段,在作出的审计认定和由此而产生的处理处罚过程中所具有的选择和判断权力。审计自由裁量权应当包括两种情况:一种是在法规的假定条件部分有不确定的法律概念,在不确定的法律概念下审计机关有某种选择或判断的余地;另一种是行使法律规范的进行处理处罚时存在着自由裁量的余地。具体到审计工作当中则存在着审计行为方式选择的自由裁量权、审计认定自由裁量权和审计处理处罚自由裁量权。
    审计机关在开展审计工作时,由于被审计对象的情况各不相同,如果用一个模式、一个标准去衡量,必然要发生不公平的结果。 赋予审计机关自由裁量权,不仅是提高工作效率的需要,也是实现个案公平的必要条件。社会关系本身的复杂化,使法律规范客观上不可能全面地、准确地、具体地加以规范,因此必须赋予行政机关以自由裁量权。同时,自由裁量权是一把双刃剑。赋予审计机关以自由裁量权,就存在自由裁量权的积极影响,同时也会存在其消极作用如:权力的滥用及其导致的严重后果。审计人员作为行使审计机关自由裁量权的主体,在存在自由选择余地的情况下,审计人员就有可能考虑不应该考虑的因素,违反法律规范的目的而作出选择。自由裁量权的滥用,会对公平、正义和法治造成威胁。就审计监督来说,审计工作的性质决定了在审计监督过程中,必然会存在大量审计人员的职业判断,而以职业判断作为重要手段作出的审计认定和由此而产生的处理处罚就形成了审计自由裁量。
    、审计自由裁量权存在的问题
根据《中华人民共和国审计法》等上位法和《湖北省审计项目质量检查办法》,通过近年组织对市区两级的优秀项目评比和质量检查工作,结合审理工作情况发现:审计机关的审计人员以职业判断作为重要手段,在作出的审计认定和由此而产生的处理处罚过程中行使选择和判断的自由裁量权存在一些问题。具体到审计工作当中主要存在于:审计行为方式选择的自由裁量权、审计认定自由裁量权和审计处罚自由裁量权三个方面。
    (一)审计行为方式选择的自由裁量权,可能出现审计机关不作为的情形。审计机关在选择具体行政行为的方式上有自由裁量权,它包括作为和不作为以及作为的程度。
《审计法》第三十六条第一款规定:“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。”也就是说,审计机关在具体行政行为的方式上可以选择,“可以”的语义包含了允许审计机关作为或不作为,即可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果,也可以不通报或公布。再如,《审计准则》第六十四条第一款规定:“审计人员根据审计目标和被审计单位的实际情况,运用职业判断确定调查了解的范围和程度。”也就是说,对不同的单位、不同的情况,审计人员可以运用自由裁量权选择最恰当的调查了解范围和程度,至于调查了解的范围和程序也可能因人而异。
    (二)审计认定的自由裁量权可能导致审计人员对事实和情节轻重认定的大相径庭。
    《审计准则》第六十八条规定:“审计人员应当运用职业判断,根据可能存在问题的性质、数额及其发生的具体环境,判断其重要性。”其中就包括了:第一,对事实性质认定的自由裁量权。审计人员对事实认定的自由裁量受到被审计单位提供会计资料的完整、真实性以及审计人员查证、取证的充分性的影响。第二,对情节轻重认定的自由裁量权。审计违法行为的情节可以分为主观和客观两个方面,主观方面包括目的、动机、心理状态和态度表现等,客观方面包括时空、对象、方式手段和危害后果等。法律法规中出现“情节较轻的”、“情节严重”、“情节特别严重”这样的词语,在没有规定认定情节轻重的法定条件时,审计机关作出可供选择的措施和上下活动的幅度,也就是审计机关对情节轻重的认定有自由裁量权,审计人员作为行使审计机关自由裁量权的主体,在存在自由选择余地的情况下,审计人员就有可能考虑不应该考虑的因素,可能导致审计人员对事实和情节轻重认定的显失公平。
    (三)审计处罚的自由裁量权,可能造成针对同一行为、相同情况在处罚幅度或者处罚方式的千差万别。
    1、在审计处罚幅度内的自由裁量权:即审计机关在作出审计处罚时,可在法定的处罚幅度内自由选择。例如《财政违法行为处罚处分条例》中“单位和个人违反财务管理的规定,私存私放财政资金或者其他公款的,…对单位处3000元以上5万元以下的罚款…”,审计机关对此种行为可以对被审计单位处以3000至5万元的罚款,具体的罚款数额,可以由审计机关在处罚幅度内根据不同的情节进行确定,如果缺少具体规范对于不同行为、情节的进一步细化,有可能造成同一行为或者相同情节的违法行为处罚数额相去甚远。
    2、对不同处罚方式的选择权。即审计机关对需要进行审计处罚的,如果相关规定有两种以上的处罚方式,审计机关可以做不同处罚种类的自由选择。例如,《审计法实施条例》第四十九条规定“被审计单位违反国家规定的财务收支行为,由审计机关在法定职权范围内…,可以通报批评,给予警告;有违法所得的,没收违法所得,并处违法所得1倍以上5倍以下罚款,没有违法所得的,可以处5万元以下罚款;…”,也就是说,审计机关对于违反国家规定的财务收支行为,可以根据情况,自由选择审计处罚方式可以是警告、没收或者一定数额的罚款。如果缺少具体规范对于不同行为、情节的进一步细化,审计人员若考虑不应该考虑的因素,自由裁量权的滥用,会出现对于同一违法行为、类似情节进行不同审计处罚或者罚款数额差别巨大显失公平的情况。
 
    二、如何行使审计处罚自由裁量权
    审计处罚自由裁量权的行使应当遵循《行政处罚法》规定的原则:处罚法定原则,公正、公开原则,过罚相当原则,处罚与教育相结合原则和程序正当原则,依法保护被审计单位的合法权益,确保合法、合理行使审计处罚自由裁量权。
    (一)取证资料必须完整全面的反映违纪违法问题。审计部门在实施审计执法过程中应当坚持依法、全面、客观地收集证据材料,对审计查出的违纪违规问题,要确保取证充分,数据准确,定性合法合规。对发现的问题如有从轻处罚、免于处罚等情节的,可能涉及处罚自由裁量问题的,也要详细取证或收集资料。
    (二)采取执法与处罚分离的模式进行审计处罚自由裁量权控制。根据业务部门提供的证据和有关材料,法规部门、审理部门依次对被审计单位和有关当事人违反审计程序的事实、证据进行核实、审查,并综合考量违法情节、违法性质、违法手段、违法后果、改正措施等因素,提出处罚建议,必要时由审理部门提出召开审计专项业务会议集体审议,确定最终处罚基准。
    (三)在行使审计处罚自由裁量权时,应当告知行政相对人作出处罚的事实、理由和依据,充分听取行政相对人意见,处罚前要履行告知义务,处罚后要明确告知行政相对人救济途径和时限,充分保障被处罚的行政相对人的知情权、申辩权和救济权。需要听证的或行政相对人依申请要求听证的,应当按照听证的有关程序执行,切实保障被听证人的合法权益。
    (四)实施从重、从轻或者加重、减轻、免予处罚时,应当在审计工作底稿、审计决定书和审计处罚决定书中详细描述违法的事实、充分说明相应的理由。

    、加强审计自由裁量权管理的建议 
    目前,受我国现行法律体制、法治环境及自由裁量权自身特点等因素的制约,审计自由裁量权的行使还需要进一步地规范和完善。为提高行政效率和实现个案的公平,必须赋予行政机关行政自由裁量权。因此我们审计人员应最大限度合法、公平、公正地行使审计自由裁量权。      
    (一)完善审计立法,细化执行标准,缩小执法过程中的操作范围。
    针对现行法律规定的比较原则的问题,审计人员在审计认定、审计处罚中自由裁量权比较大,有必要制定相应的行政法规、规章、地方性法规对自由裁量权弹性较大的部分进行细化规范。如:审计处罚过程涉及自由裁量权的有关条款细化为具体的细则或制定更加细化的标准。这样有利于缩小执法人员执行处罚标准的浮动范围,减少自由裁量权的操作弹性,更加公平、公正地行使自由量裁权。
    (二)审计机关制订统一的处罚依据,以保证本区域或本机关在审计认定、处罚的基本一致。
    目前,各地审计机关存在对同一违规问题的定性、处罚时应用的依据、处罚方式和幅度不一致的情况。处罚依据对审计处罚自由裁量权的规定不一致,会直接导致同一违法行为而产生不同的审计处罚幅度。为保障审计人员更合法、公平公正地行使审计自由裁量权,笔者建议可以由一定区域内的上级审计机关可以指导本区域全体审计人员的统一处罚依据或者给予适用于一定范围内的“解释”或“意见”,以此保证在本区域内实施的审计处罚在自由裁量权上的统一;此外,各级审计机关可以编制本机关的审计案例,总结各个领域审计违法行为的不同特点和规律,分类编制各类审计案例,以指导本机关审计人员比照同类案件对类似案件做出类似处罚,以保证本机关审计处罚的一致性,防止出现自由裁量权衡有失偏颇的情况。
    (三)加强审计项目质量控制和对审计处罚的监督。
    审计机关审计项目必须强化审核、复核、审理和审计业务会议几个项目质量控制的关键环节,通过制度和各层级、岗位人员的严格执行保证自由裁量权的合法行使,统一把关。审计处罚是一种影响行政相对人权利义务最突出的强制性行政行为,部分审计机关实行的“审罚分离”制度值得借鉴,也就是将审计检查与处理处罚职能分开,前项由审计组完成,后项由处罚执行机构完成。实行“审罚分离”制度,有利于防止某些审计人员在审计过程中徇私舞弊和以审谋私,进一步规范审计处罚自由裁量权。
    (四)提高审计人员的职业道德水平、法治意识和法律素养。
    审计自由裁量权要合法行使,很大因素取决于审计人员,审计人员主观上的过失或故意都会导致自由裁量权的滥用。一方面要提高审计人员的职业道德,保持公正的态度,在法定职权范围内、在法律依据内、在自由裁量权的法定额度及法定情节内依法行使自由裁量权,杜绝以权谋私。另一方面要加强审计执法人员的法律知识系统学习研究,熟练掌握法律法规内容,使审计处罚自由裁量权做到合法、合理。 
    审计法律法规赋予审计机关以自由裁量权,既存在自由裁量权的积极影响,又存在其消极作用。审计人员作为行使审计机关自由裁量权的主体,在有自由选择余地的情况下,审计人员受一定的主观因素影响,存在可能违反法律规范的目的而作出选择的情况。自由裁量权的滥用,会对公平、正义和法治造成威胁。审计工作的性质决定了在审计监督过程中,必然会存在大量审计人员的职业判断。审计机关在开展审计工作时,由于被审计对象的情况各不相同,不可能有用统一的模式和标准判断,否则也无法保证结果的公平。只有赋予审计机关一定自由裁量权,才能提高工作效率、实现个案公平。目前,由于受到诸多因素的制约,审计自由裁量权的行使还需要进一步地规范和完善,故我们应力争从立法规范化、具体化,区域标准一致化,审计项目质量控制不断强化,审计人员的职业道德水平、法治意识和法律素养不断提高这四个方面着手,使得审计人员最大限度合法、公平、公正地行使审计自由裁量权。

 

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